Dlaczego administracja publiczna może korzystać z metod zarządzania kojarzących się nam głównie z korporacjami i dlaczego nie musi się to przekładać na ich “komercjalizację”? A dokładniej, dlaczego droga do lepszego wypełnienia konstytucyjnych zobowiązań państwa biegnie właśnie przez stosowanie architektury korporacyjnegj? » Poprzednia część: Państwo jako korporacja: co jest celem administracji?
Ważnym elementem architektury korporacyjnej (lub ładu korporacyjnego) jest zarządanie strategiczne, czyli cały proces decyzyjny, który powoduje, że dana instytucja postępuje w danej sytuacji tak, a nie inaczej. W szczególności obejmuje to rozróżnienie między wyborami “politycznymi” a ekonomicznymi[1].
Nic nie stoi na przeszkodzie, żeby w publicznej służbie zdrowia obowiązywały zasady nie stosowane w sektorze prywatnym — na przykład, że każdy ma prawo do bezpłatnego leczenia. Nie stoi to w żadnej sprzeczności z ekonomią jako taką — jest to po prostu logiczna konsekwencja wynikająca z celu istnienia tej służby.
Ekonomia publicznej służby zdrowia jest wówczas podporządkowana tej zasadzie Każdy ma prawo do bezpłatnego leczenia, ale już stroną organizacyjną i techniczną jak najbardziej zarządza się metodami ekonomicznymi. Takich zasad można wprowadzać dowolnie dużo by zagwarantować zaspokojenie praw obywatelskich, grunt by były spójne i wzajemnie niesprzeczne.
Jest przy tym wszystkim silny argument by tę ekonomię jednak stosować — ekonomia jako taka jest nauką próbująca możliwie najlepiej zaspokoić nieskończone potrzeby za pomocą skończonych środków. Zarządzanie usługami publicznymi rzadko ogranicza się do prostych wyborów typu “leczyć czy nie leczyć?” Rzeczywiste wybory są o wiele bardziej dramatyczne — na przykład “wydać pieniądze na leczenie raka metodą X czy Y” albo “wydać pieniądze na szpital czy na szkołę” albo “leczyć obywatela X czy Y”? Decyzje takie można podejmować w oparciu o wiele kryteriów — na przykład znajomości lub koligacje. Jednak stosowanie obiektywnych i racjonalnych kryteriów ekonomicznych w takim przypadku jest rozwiązaniem najbardziej sprawiedliwym[2].
Niemierzalność i niepewność
Jednym z najczęściej stosowanych kontrargumentów jest ten, że zadania państwa są niemierzalne — stąd trudno wyliczyć koszty i korzyści różnych form jego działalności. Stąd w domyśle wynika głupawy sofizmat, że żadnych działań państwa nie można w ogóle optymalizować i po prostu trzeba je przyjąć takimi, jakie są[3].
To, że pewne rzeczy jest trudno zmierzyć nie oznacza, że nie można ich szacować. Na przykład trudno jest zmierzyć liczbę osób korzystających z komunikacji publicznej, ale można ją łatwo szacować z ufnością odpowiednią do celu, w którym się chce te dane wykorzystać. Na przykład w celu optymalizacji liczby autobusów na poszczególnych liniach nie trzeba znać dokładnej liczby pasażerów, wystarczy przybliżona[4].
Uczyniwszy powyższe zastrzeżenia dotyczące wielkości trudnych do zmierzenia chciałbym jednak zauważyć, że zdecydowana większość parametrów pracy administracji publicznej jest jednak w pełni mierzalna. Wszystkie procesy administracyjne są sekwencjami czynności, których można mierzyć co najmniej czas trwania oraz liczbę wykorzystanych osobogodzin. Badanie ich przy pomocy statystyki opisowej dostarcza bezcennych informacji na temat efektywności danego procesu[5].
Praktyka optymalizacji procesowej pokazuje, że najprostsze działania optymalizacyjne mogą się przełożyć na ogromny wzrost efektywności procesu (zasada Pareto). Nasza administracja jest tak fatalna głównie dlatego, że u nas nie wykonuje się nawet tego pierwszego kroku. Że korespondencja tradycyjną pocztą zajmuje np. 1/3 czasu wydawania pozwolenia na budowę? Trudno, jak mu zależy to poczeka. Że miasto może z tego tytułu stracić dofinansowanie unijne? Trudno, tak robiliśmy zawsze, widocznie tak musi być.
Co gorsza, bardzo często urzędy zbierają niezwykle drobiazgowe dane na temat swojego funkcjonowania (co samo z siebie pochłania ogromne środki), a następnie te gigantyczne ilości papieru w kratkę są wykorzystywane co najwyżej do… liczenia średniej, z której przeważnie nic nie wynika — poza tym, że “jest coraz lepiej” (np. o dwa tygodnie w skali pięciu lat). Ale gdzie jest dominanta, mediana i odchylenie standardowe?
Urzędnicy administracji centralnej, którzy mają największy wpływ na przepisy i procedury określające jak będą funkcjonować procesy w urzędach “pierwszej linii” zbierają te dane siłą bezwładności, bo zawsze tak było. Nie wyciągają z tego żadnych wniosków, nie zmieniają procedur. Cała ta robota analityczna jest całkowicie wyalienowana w stosunku do celu, w którym się ją wykonuje.
Zmiany organizacyjne
Jedną z cech, która charakteryzuje duże firmy komercyjne, które zwykliśmy nazywać “korporacjami” jest zmienność. Reorganizacje, które budzą lęk pracowników i burzą poczucie stabilności środowiska są jednak niezbędne — wynikają one z konieczności ciągłego doskonalenia struktury organizacji i lepszego dostosowania jej do warunków zewnętrznych. A te się zmieniają, bo zmieniają się ludzie, prawo i struktura rynku.
Pomimo, że ogromne zmiany zachodzą również w strukturze polskiego społeczeństwa (emigracja, starzenie) i warunkach zewnętrznych funkcjonowania naszego państwa (Unia Europejska, globalizacja) to nasza administracja jest przerażająco statyczna. To co większość urzędników z zadowoleniem nazywa “stabilnością zatrudnienia w urzędach” jest w rzeczywistości patologicznym konserwatyzmem w najgorszym tego słowa znaczeniu — czyli bezmyślnym konserwowaniem struktur i procesów narzuconych nam jeszcze w czasach zaborów (czego ślady widać niekiedy w języku urzędowym).
Część jednostek administracji publicznej dostrzega te zmiany i zaczęła się reorganizować (np. architektura korporacyjna w ZUS, niektóre wydziały Urzędu Miasta Krakowa). Jednak nasze urzędy mają charakter autonomicznych księstw, jak w czasach Polski dzielnicowej. Faktyczny brak zarządzania administracją w Polsce powoduje, że obok siebie działają urzędy funkcjonujące w zupełnie innych epokach. I niestety, większość z nich działa jednak w sposób archaiczny i w stanie permanentnego dwójmyślenia — równolegle korzystają z nowoczesnych systemów raportowania do ministerstw lub Unii Europejskiej, by chwile potem przenieść się w czasie do XIX wieku i miesiącami “procedować” sprawy obywateli przy pomocy papieru w kratkę, długopisu i pieczątki.
Tak samo wygląda struktura większości urzędów — gdyby dobrze poszukać to i u nas znalazłyby się zapewne departamenty-enklawy będące specyficznymi “kapsułami czasu”, jak słynna już grecka agencja do spraw osuszania jeziora Kopais, nieistniejącego od 1957 roku. Ot, na przykład od 20 lat spokojnie funkcjonuje sobie biuro likwidatora FOZZ, którego roczny koszt utrzymania wynosi 1 mln zł.
Ta legendarna “stabilność zatrudnienia” w sektorze publicznym jest też bardzo demoralizująca dla samych pracowników — ludzie, którzy przez większość swojego życia zawodowego wykonywali fikcyjną pracę mają później ogromne problemy z odnalezieniem się na rynku pracy. Statyczność struktury urzędów jest też jedną z bezpośrednich przyczyn ich nieefektywności, o czym wprost mówi NIK.
Nieuniknioną cechą tego konserwatyzmu jest też ciągły wzrost obciążeń administracyjnych po stronie samej administracji. Skoro nadal zbieramy te same statystyki co w latach 60-tych (nawet jeśli nie do końca wiemy po co) a Unia Europejska oczekuje od nas zbierania nowych, to logiczną konsekwencją jest monotoniczny wzrost liczebności samej kadry urzędniczej — co od lat obserwujemy w Polsce.
» Następna część: Państwo jako korporacja: analiza kosztów i korzyści
- [1] W języku polskim mamy tutaj kolejne zamieszanie pojęciowe, bo słowo "polityka" kojarzy się jednoznacznie i jak najgorzej. Po angielsku jest to policy i politics, które znaczą co innego. Decyzja polityczna (policy) spełnia w zarządzaniu podobną rolę jak aksjomat w matematyce i odzwierciedla nasze indywidualne albo zbiorowe preferencje. Zastanawiając się nad tym gdzie ulokować oszczędności możemy preferować bezpieczną ale słabo oprocentowaną lokatę, albo bardziej ryzykowne fundusze inwestycyjne. Po dokonaniu tego wyboru politycznego możemy szukać lokaty z najlepszym oprocentowaniem — i to jest już decyzja ekonomiczna.
- [2] Często się mówi, że "życie jest bezcenne", w tym sensie, że życia ludzkiego nie można przeliczać na żadne wskaźniki ekononiczne bo jest to nieludzkie. Kiedyś usłyszałem emocjonalne "powiedz to rodzinie ofiary" gdy dyskutowaliśmy na G+ o wypadkach samochodych. Odpowiedziałem, że tak właśnie robią wszystkie demokratyczne ustroje — inna jest kara za różne rodzaje pozbawienia życia człowieka (podpunkty art. 148 kk). Karalność zabójstwa oparta wyłącznie na logice binarnej (zabił/nie zabił) z pominięciem okoliczności cofałaby nas do Kodeksu Hammurabiego. Podobna próba ważenia wartości czynów pojawia się rónież w art. 26 kk, który wyłącza karalność jeśli "dobro poświęcone przedstawia wartość niższą od dobra ratowanego". A w medycynie takie wyceny są powszechne — w ubezpieczeniach czy w NFZ, gdzie "algorytm podziału pieniędzy między oddziały uwzględnia liczbę, wiek, płeć, ryzyka zdrowotne i koszty świadczeń wysokospecjalistycznych".
- [3] Przykłady z dyskusji #panstwojakokorpo: A jak ta metoda oszacujesz korzysc z rezerwatu scislego chroniacego populacje jakiegos ginacego gatunku ropuch, ktorego nikt nie odwiedza bo to well, rezerwat scisly? albo «Tylko idiota by powiedział, że [interes społeczny] to jakiś numeryczny parametr, który można "maksymalizować"» (pisownia oryginalna). Są to typowe argumenty, które można określić jako "defetystyczne" — czyli zamknij się i bierz to co ci łaskawie dają, lepiej nie będzie. Moim zdaniem powszechność tego argumentu bierze się w Polsce z czasów państwa totalitarnego, gdzie krytyka działań władzy była równoznaczna z krytyką partii i ustroju. Stąd niski udział partycypacji w społeczeństwie obywatelskim, tendencja do "załatwiania" zamiast egzekwowania swoich praw drogą oficjalną, niechęć do otwartego krytykowania organów państwa itd.
- [4] Szacowanie różnych wartości jako wsparcie różnych procesów decyzyjnych to obecnie cała nauka. Dobrym wprowadzeniem jest książka How to Measure Anything Hubbarda, która w jednym z pierwszych rozdziałów podaje znany przykład oszacowania liczby stroicieli pianin w Chicago wymyślony przez Enrico Fermiego. Kluczowy dla powodzenia tej metody jest fakt, że w bardzo wielu problemach decyzyjnych w zupełności wystarcza określenie rzędu wielkości danego parametru, a nie jego konkretna wartość.
- [5] Najbardziej żenującymi wskaźnikami nasza administracja się nie chwali i dowiadujemy się o nich dopiero od instytucji zewnętrznych. Na przykład 95% decyzji o warunkach zabudowy jest wydawanych z przekroczeniem ustawowego terminu, a 52% z przekroczeniem go o ponad rok (PZFD). Uzyskanie pozwolenia na budowę trwa średnio 311 dni i składa się z 32 różnych procedur urzędowych (Doing Business). Stosunek kosztów własnych administracji skarbowej do wielkości zbieranych podatków jest jednym z wyższych w Europie (2,62, w porównaniu do 0,83 w Danii czy 0,59 w Szwecji, za OECD). W rankingu wskaźników "good governance" jesteśmy na przedostatnim miejscu (Bank Światowy). Koszt poboru niektórych podatków lokalnych wynoszą 20% wpływów (podatek od nieruchomości w Lublinie). Obciążenia administracyjne firm na rzecz administracji kosztują prawie 3% PKB (MG). To wszystko są mierzalne parametry, które można wykorzystywać do optymalizacji procesów administracyjnych. </ol>