Państwo jako korporacja: analiza kosztów i korzyści

W dwóch poprzednich artykułach pisałem o konieczności optymalizacji działań państwa definiowanych przez ustalone politycznie cele działania jego organów. Teraz chciałbym skupić sie na tym jak to się w praktyce robi. » Poprzednia część: Państwo jako korporacja: optymalizacja

Choć to trochę sprzeczne z powszechną intuicją, wiele (jeśli nie większość) nowoczesnych technik zarządzania składających się na architekturę korporacyjną wywodzi się w rzeczywistości z sektora publicznego, a nie przedsiębiorstw prywatnych. Powody takiego stanu rzeczy są dwa:

• Sektor publiczny jako pierwszy zetknął się z tak dużym poziomiem złożoności np. przy planowaniu przestrzennym, ogromnych projektach infrastrukturalnych czy społecznych.
• Sektor publiczny, jako reprezentujący całe społeczeństwo, działał pod o wiele większą presją uwzględnienia interesów wszystkich obywateli oraz — co niemniej istotne — uzasadnienia swoich działań. </ul> Dla tych z czytelników z Polski, którzy tutaj serdecznie się uśmiali uściślę, że rzeczywiście techniki te powstały w dojrzałych demokracjach zachodnich, np. w USA czy Wielkiej Brytanii, a nie w sterowanych absurdalną ideologią gospodarkach nakazowo-rozdzielczych Europy Wschodniej. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, by techniki te zacząć wykorzystywać także i w Polsce — nic, poza niewiedzą i chciejstwem urzędników oraz polityków. Tymczasem to właśnie z sektora publicznego pochodzą takie techniki analityczne jak analiza kosztów i korzyści uwzględniająca koszty zewnętrzne (wprowadzona w USA na początku XX wieku). Z brytyjskiej i amerykańskiej administracji wywodzi się również szereg standardów, znanych obecnie głównie w korporacjach prywatnych — np. zarządzania usługami informatycznymi Information Technology Infrastructure Library (ITIL), bezpieczeństwa teleinformatycznego ISO 27001 czy Common Criteria. Znaczna część standardów (np. normy jakościowe ISO 9000) powstały dzięki wzajemnej współpracy, kopiowaniu i udoskonalaniu rozwiązań między obydwoma sektorami. Wszystkie wymienione techniki są stosowane przez sektor publiczny jako metoda spełnienia podstawowego celu, który opisywałem w poprzednich artykułach — jak najlepszego spełnienia celów, w których poszczególne instytucje zostały powołane lub efektywnego zaspokojenia praw podstawowych. Urzędy wdrażają te metody po to, by procedury, których przejście jest dla obywateli obowiązkowe z mocy prawa było dla nich jak najmniej uciążliwe — na przykład by wydanie pozwolenia na budowę trwało możliwie jak najkrócej^[1].

  Analiza decyzji politycznych

  Decyzje polityczne mają tę cechę, że po wprowadzeniu działają w sposób mechaniczny i bardzo trudno je odwołać. O ile zatem pewne decyzje polityczne mają z założenia charakter aksjomatu, o tyle przed ich podjęciem warto starannie przeanalizować ich konsekwencje za pomocą metod formalnych. Podejmując nieodpowiedzialne decyzje polityczne można łatwo osiągnąć skutek przeciwny do zamierznego — na przykład urząd po prostu nie zrealizuje utopijnego zadania bo nie będzie miał za co. Wtedy w najlepszym razie mamy do czynienia z inflacją prawa i konserwowaniem specyficznego dwójmyślenia — "prawo prawem, ale się nie da". Na przykład podejmując polityczną decyzję, że obowiązkiem każdej gminy jest zapewnienie dostępu do wodociągu i Internetu kablowego każdemu mieszkańcowi warto pomyśleć o osobach, które budują domy w miejscach odludnych właśnie po to by mieć spokój. Za cenę budowy wodociągu i kabla do samotnego domu oddalonego o 10 km od centrum wsi możnaby na przykład zbudować nową szkołę, a właścicielowi zrefundować budowę studni i Internet bezprzewodowy. Ale jeśli taki nakaz znajdzie się w obowiązującym prawie to jest już za późno na takie rozważania. Gdyby urząd miał się ściśle trzymać przepisu to powinien zapewne zamknać istniejącą szkołę w celu spełnienia innego ustawowego nakazu. Większość osób w tym momencie odwoła się do zdrowego rozsądku i powie, że to bez sensu. Problem polega na tym, że w przepisach prawa nie ma miejsca na coś takiego jak "zdrowy rozsądek" czy "sens". Dlatego trzeba się nimi przejmować przed podjęciem decyzji politycznych^[2].

  Analiza na etapie legislacji

  W Polsce dominują metody decyzyjne, które można określić tylko jako prymitywne, intuicyjne i chaotyczne. Skutki tych działań obserwujemy na codzień w postaci fatalnej jakości usług publicznych, niespójnego prawa i nieskutecznych, iluzorycznych działań państwa w zakresie np. polityki społecznej. Ich charakterystyczne cechy to:
  • Bardzo niski poziom argumentacji w projektach uzasadnień aktów prawnych — są one pisane pod założoną z góry tezę, stylem felietonowym i w przerażającym stopniu pozbawione jakiegokolwiek wsparcia faktograficznego.
  • Powszechne są ogólniki i sformułowania w rodzaju "X powinno spowodować Y", bez żadnego uzasadnienia na jakiej podstawie autor tak sądzi. Przypisy czy bibliografia są rzadkością.
  • Prymitywny proces decyzyjny w Parlamencie — lektura stenogramów sejmowych komisji pokazuje, że mają one charakter luźnych pogawędek, pełnych wypowiedzi nie na temat i prymitywnej erystyki. Trudno zauważyć tam profesjonalne zarządzanie argumentami, budowania baz wiedzy czy drzew przyczynowo-skutkowych.
  • Polskie ustawy – w odróżnieniu np. od unijnych dyrektyw – pozbawione są preambuły opisującej cele i założenia danego aktu prawnego. W połączeniu z niską kulturą legislacji skutkuje to tym, że po kilku latach wszyscy zapominają dlaczego właściwie sformułowano poszczególne punkty tak a nie inaczej. Pytani o to twórcy tłumaczą się niepamięcią lub "niemożliwym do odtworzenia kontekstem instytucjonalno-prawnym" (czytaj: bo Wiesiek wtenczas powiedział coś, co nas przekonało).
  • Wobec tak tworzonego prawa niemożliwa jest jakakolwiek sensowna ocena skuteczności. Brak jasno zdefiniowanych celów regulacji skutkuje tym, że po paru latach zabawy słowami przepisy stopniowo nabierają nowych znaczeń, niekiedy kompletnie oderwanych od celu, w którym je oryginalnie wprowadzono. Mało kto zdaje sobie sprawę, że była to oryginalna przyczyna afery JTT i Optimusa.
  • Kompletny brak kontrolnej roli tak Sejmu jak i Senatu. Posłowie i senatorzy przechodzą do porządku dziennego nad bredniami wypisywanymi w uzasadnieniach, nie wnikają w ogólnikowe stwierdzenia w rodzaju "projekt nie powoduje skutków dla budżetu", nie dociekają dlaczego uzasadnienie w ogóle nie wspomina o skutkach dla sektora prywatnego (choć ustawodawca ma obowiązek brać je pod uwagę). </ul>

    Analiza kosztów i korzyści

    Jedną z najciekawszych technik, które wypracowano w sektorze publicznym dla wyboru rozwiązań optymalnych ze społecznego punktu widzenia jest analiza kosztów i zysków (cost-benefit analysis, CBA). Intuicyjna prostota tej metody jest złudna — w rzeczywistości jest to bardzo rozbudowany mechanizm, który można stosować zarówno do optymalizacji dużych inwestycji z betonu i stali, jak i programów pomocy społecznej. Podstawą CBA jest opisanie różnych alternatyw rozwiązania danego problemu, a następnie przypisanie każdej z nich szacunkowych kosztów i korzyści wyrażonych w pieniądzach. Ważne jest to, że liczy się je całościowo, dla wszystkich podmiotów, na które dany projekt wpływa — a nie tylko z punktu widzenia inwestora. Stąd w CBA ujmowane są koszty i korzyści po stronie konkretnego urzędu, innych urzędów, klientów (obywateli), firm prywatnych, środowiska naturalnego i tak dalej. Typowe przykłady analizy kosztów i korzyści (CBA):
    • Scenariusz pierwszy: mamy do wyboru kilka wariantów przebiegu autostrady a na dodatek zastanawiamy się czy przejazd nią ma być płatny czy darmowy. W typowym dla CBA rachunku szacujemy ile osób pojedzie autostradą w każdym z wymienionych wariantów (płatna, darmowa). Oczywiście, tym więcej pojedzie im tańszy będzie przejazd (przykład z A2). Każda ofiara wypadku to koszt społeczny i finansowy (leczenie, usuwanie skutków wypadku). Statystycznie mniej wypadków zdarza się na autostradach niż na drogach krajowych, więc milion kierowców jadących w ciągu roku oznacza mniej wypadków, a zatem niższe koszty w skali całego społeczeństwa. Być może nawet wtedy gdy przejazd autostradą będzie darmowy — i ten wniosek to właśnie kluczowa korzyść ze stosowania CBA, bo pozwala w racjonalnu sposób pokazać, że niektóre "koszty" są w rzeczywistości inwestycjami o wysokiej stopie zwrotu^[3].
    • Scenariusz drugi: ministerstwo zdrowia rozważa różne metody ograniczenia chorób układu krążenia w społeczeństwie. Wśród propozycji są akcje edukacyjne, refundacja leków, wprowadzenie odpowiednich badań do obowiązkowych badań w pracy i szereg innych. Każdą z tych propozycji analizujemy pod kątem przewidywanej skuteczności, wyliczając przewidywane koszty dla obywateli, skarbu państwa i pracodawców; bierzemy pod uwagę nie tylko koszty bezpośrednie, ale także np. czas poświęcony na wykonywanie badań oraz efekty uboczne leków. CBA pozwala wybrać tę, która spowoduje największy pozytywny efekt społeczny^[4][5]. </ul> Główna przeszkoda w stosowaniu tych metod jest czysto mentalna. W administracji resortowej jakikolwiek związek między autostradami a kosztami leczenia po prostu nie istnieje ze względu na patologicznie rozwiniętą "mojość" budżetu. Z punktu widzenia takiego Ministerstwa Infrastruktury budowa autostrady to po prostu wydatek. To, że może ona wymiernie zmniejszyć koszty leczenia ofiar wypadków nie ma znaczenia, bo to już problem resortu zdrowia. Fakt, że są to pieniądze pochodzące z tego samego Skarbu Państwa w Polsce resortowej nie ma najmniejszego znaczenia. Dokładnie z tego powodu resortowi urzędnicy natrafiając na rozmaite interdyscyplinarne problemy wpadają po prostu w stupor — nie da się i kropka. Jest to w połowie prawda — w granicach myślenia resortowego faktycznie wielu rzeczy się nie da, wystarczyłoby jednak pomyśleć w nieco szerszej perspektywie i spotkać się z przedstawicielami innego resortu by problem nagle stał się rozwiązywalny. Nie jest to przyjęte, stąd każdy z resortów tkwi w swojej "czarnej dziurze" ograniczeń budżetowych, w której jedyną receptą jest "gdybyśmy mieli więcej pieniędzy". Tymczasem te pieniądze są, tylko trzeba umieć je pokazać. Dwa główne kontrargumenty wobec CBA dotyczą przede wszystkim kwestii mierzalności tych wielkości oraz oporów przed wyceną parametrów tradycyjnie pozostających w sferze tabu — na przykład ludzkiego życia. O mierzalności pisałem poprzednio. Jeśli chodzi o ten drugi zarzut to wynika on głównie z braku świadomości, że tego typu wycen dokonujemy praktycznie bezustannie. Na przykład medycyna od zawsze opiera się na analizie ryzyka i tego rodzaju kompromisach — mało kto łykając tabletkę popularnego leku przeciwbólowego ma świadomość, że z prawdopodobieństwem 1 na 100 tys. przypadków może u niego wystąpić np. często śmiertelna toksyczna nekroliza naskórka (o czym zresztą informuje ulotka). Mimo to lek ten jest dopuszczony do obrotu ponieważ społeczne korzyści z jego stosowania radykalnie przewyższają koszty — nawet jeśli de facto oznaczają one "skazanie" części stosujących je osób na powikłania i śmierć.

      Analiza kosztów i korzyści w Polsce

      Jak pisałem wcześniej, w żadnym znanym mi projekcie nowego aktu prawnego nie widziałem analizy kosztów i korzyści nawet w szczątkowej formie. Jest to o tyle ciekawe, że w teorii ta analiza kosztów i zysków jest przywoływana wprost w obowiązującym akcie prawnym jakim jest Regulamin pracy Rady Ministrów:

      § 9. 1. Organ wnioskujący dokonuje oceny przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych regulacji przed opracowaniem projektu założeń projektu ustawy oraz projektu aktu normatywnego. Zakres dokonywania tej oceny określa się w zależności od przedmiotu i zasięgu oddziaływania projektowanego aktu normatywnego.

      Odpowiednie wytyczne do oceny skutków regulacji (szczegółową metodykę) publikuje Ministerstwo Gospodarki. Ponieważ jednak nie po to się jest ministrem, żeby przestrzegać ustaw, więc resorty właściwie od zawsze wypuszczają projekty ustaw i rozporządzeń, w których część pod tytułem "usadnienie" jeży włosy na głowie z punktu widzenia elementarnej logiki czy faktografii, o ekonomii nie wspominając. Kilka przykładów opisywałem w poprzednich artykułach:
      • Propaganda zamiast oceny skutków regulacji (nowelizacja ustawy o radiofonii i telewizji)
      • Dlaczego ustawy nie działają? (regulacje dotyczące aktywizacji zawodowej osób 50+)
      • Ustawa odpadowa — kolejny popis legislacyjny
      • Przed spotkaniem z Premierem (ACTA)
      • Jak się tworzy złe prawo — przypadek RSiUN (ustawa hazardowa)
      • Racjonalność wydatków publicznych (zamówienia wspólne) </ul> Dlaczego jest to złe? Większość decyzji politycznych opiera się o rozmaite założenia. Do klasycznych należy spór o system emerytalny — libertarianie twierdzą, że przymusowe ubezpieczenia emerytalne należy znieść by każdy mógł oszczędzać samodzielnie. Na to lewica odpowiada, że muszą być przymusowe bo ludzie sami z siebie nie będą oszczędzać a na starość i tak zwrócą się do państwa po pomoc. W odpowiedzi libertarianie zarzucają przedmiotowe traktowanie obywateli i tak to się kręci — spór pozostaje w sferze ideologii czy filozofii i w tej formie jest nierozstrzygalny. Tymczasem założenie leżące u podstaw tego sporu można akurat zweryfikować eksperymentalnie przy pomocy nauk społecznych, zamiast opierać się na jałowych hipotezach. I w tym akurat konkretnym zagadnieniu ekonomia behawioralna pokazuje, że rację mają bardziej zwolennicy przymusowego systemu emerytalnego:

        James Banks, Richard Blundell, and Sarah Tanner (1998) showed, for example, that consumption drops sharply as individuals retire and their incomes drop because they have not saved enough for retirement. Indeed, many low- to middle-income families have essentially no savings. The primary cause of this lack of saving appears to be lack of self-control. One bit of evidence supporting this conclusion is that virtually all of Americans’ saving takes place in forms that are often called “forced savings”—for example, accumulating home equity by paying the mortgage and participating in pension plans. Coming full circle, individuals may impose another type of “forced” savings on themselves—high tax withholding—so that when the refund comes, they can buy something they might not have had the willpower to save up for.

        Oczywiście, dane eksperymentalne mogą być niedoskonałe, różne kultury mogą wykazywać inne proporcje różnych zachowań i tak dalej. Kluczowe jest jednak to, że gdy proces decyzyjny jest oparty na takich, choćby niedoskonałych, danych eksperymentalnych to prawdopodobieństwo podjęcia błędnej decyzji jest mniejsze niż w przypadku opierania jej o dane wzięte z sufitu.

        ---

        1. ^[1] Metody takie jak analiza kosztów i korzyści pozwalają w sposób przekonujący rozwiązać konflikty polityczne, które dotychczas pozostawały jedynie w sferze ideologii i przekonań — na przykład, że pomoc społeczną można postrzegać nie tylko jako "socjalistyczne rozdawnictwo" ale właściwie skonstruowana może być ona potężną inwestycją, poprawiającą jakość życia wszystkich obywateli, nie tylko jej beneficjentów, i przyczyniającą się do wzrostu efektywności całego społeczeństwa. Tyle, że bez wspomnianych metod w rodzaju CBA tego się nie da wykazać i dyskusja zawsze ugrzęźnie w jałowych "a mnie się wydaje że". Na przykład, przy pomocy CBA można dość dobrze pokazać przewagę korzyści z istnienia transportu publicznego — patrz problem opisany w artykule Pod rządami królowej Optymalizacji.
        2. ^[2] W Polsce "zdrowy rozsądek" wobec nieodpowiedzialnie napisanych i marzycielskich napisanych przepisów realizujemy ex-post w ten sposób, że po prostu je ignorujemy. Oczywiście, ignoruje je tylko ten, kto sobie może na to pozwolić czyli sektor publiczny. Obywatel, który odpisze urzędowi skarbowemu, że nie miał czasu na wypełnienie deklaracji podatkowej zostanie surowo ukarany i zapłaci za to ze swojej kieszeni. Urząd nie widzi problemu w tłumaczeniu niewydania decyzji w terminie "brakami kadrowymi", a nawet jeśli po wielu latach postępowania przed sądem administracyjnym zostanie za to ukarany niewielką grzywną to i tak zapłaci ją z pieniędzy publicznych.
        3. ^[3] Bardziej szczegółowy scenariusz CBA dla autostrady można znaleźć na Wikipedii: Analiza kosztów i korzyści. Sam go tam nawiasem mówiąc dodałem, a pochodzi on z książki Boardmana pt. "Cost-Benefit Analysis: concepts and practice". W książce jest on rzecz jasna o wiele bardziej szczegółowy i przedstawiony na konkretnych liczbach.
        4. ^[4] Przykład CBA dla programu zdrowotnego publikuje Center for Disease Control and PreventionOutcomes Quantified in Dollars: The Fourth of a Five-Part Series.
        5. ^[5] W ogóle to medycyna jest pod względem racjonalności stosowanych technik wnioskowania o sto lat świetlnych przed polityką. Zaczęło się od metody naukowej a skończyło na medycynie opartej na faktach i analizie kosztów-efektywności, obu dość powszechnie stosowanych. No cóż, XXI wiek zobowiązuje. W tym samym czasie w polityce nieśmiało wspomina się o prawie opartym na faktach, ale w praktyce proces decyzyjny w tej branży krąży gdzieś w okolicach postmodernizmu i dialektyki marksistowskiej. </ol>