Państwo jako korporacja: co jest celem administracji?

Ludzie mają oczy i porównują. Widzą jak wygląda obsługa klienta w urzędach i w firmach komercyjnych. A potem nasuwa im się logiczne pytanie — czy urzędy nie mogłyby funkcjonować równie sprawnie jak firmy prywatne? Na konferencjach dla sektora publicznego co odważniejsi specjaliści proponują wdrażanie w urzędach architektury korporacyjnej. To z kolei budzi oburzenie wśród etatystów — jego podstawą jest powtarzana mechanicznie fraza, że "administracja publiczna nie kieruje się zasadą maksymalizacji zysku".

Ale przekonanie, że wprowadzenie architektury korporacyjnej oznacza sprowadzenie urzędów do roli sieciowych fast-foodów czy innego korporacyjnego wyścigu szczurów wynika wyłącznie z niewiedzy. Pomijając już fakt, że celem korporacji nie jest bynajmniej "maksymalizacja zysku", sama architektura korporacyjna nie ma nic wspólnego z kryteriami zysku finansowego, a po angielsku nawet z korporacjami (bo nazywa się enterprise architecture – EA). Jest to po prostu dojrzały system zarządzania bardzo dużymi instytucjami, którymi z powodu ogromnej złożoności po prostu nie da się zarządzać inaczej.

Osiedlowym sklepem spożywczym czy jednoosobową firmą programistyczną da się zarządzać za pomocą kalendarza, długopisu i papieru w kratkę. Próba zbudowania w ten sposób wieloprzęsłowego mostu czy ogólnokrajowej sieci sklepów spożywczych skończy się porażką właśnie ze wzgledu na złożoność procesów oraz ilość informacji, którymi trzeba równocześnie zarządzać. Na liście instytucji korzystających z różnych form EA jest większość amerykańskich departamentów (np. DoD) i światowych firm, które nazywamy korporacjami (Intel, Volkswagen itd). To co je łączy to nie kryterium zysku finansowego, tylko właśnie złożoność procesów.

Jednym z elementów EA jest optymalizacja procesów, czyli ciągłe dbanie o to, by rozmaite procesy działały lepiej. W dużej instytucji procesem jest wszystko — od udzielenia odpowiedzi klientowi, po zakup tonerów do drukarki. Uzasadnienie jest bardzo proste: efekt skali. O ile zakup toneru w jednoosobowej firmie nie ma większego znaczenia dla jej skuteczności (biorę i kupuję), o tyle w organizacji zatrudniającej kilka tysięcy osób ma to ogromne znaczenie zarówno dla ciągłości działania (żeby toneru nie zabrakło wtedy, gdy jest potrzebny), jak i dla efektywności finansowej (czyli żeby nie przepłacać).

To ostatnie sformułowanie często jeży osoby wychowane w duchu ekonomii marksistowskiej, gdzie wydawaniem pieniędzy kierowała ideologia a nie ekonomia. Nierzadka jest postawa, według której wydatków w ogóle nie wolno liczyć a wszelkie formy oszczędzania to wrogi ideologicznie "ekonomizm". Dlaczego? Tu przywołowane jest znowu wspomniane porzekadło, że "administracja publiczna nie kieruje się zasadą maksymalizacji zysku" rozciągane dialektycznie do przedziwnej rzeczywistości, w której administracji nie wolno się kierować nawet zasadą minimalizacji strat!

Tutaj jednak nasuwa się pytanie — po co w ogóle istnieją urzędy? Otóż każdy urząd w Polsce został powołany w celu realizacji jakiegoś zadania publicznego, wynikającego z przepisów prawa. Skoro zatem możemy nazwać te zadania publiczne, to możemy też analizować w jakim stopniu ich budżet przekłada się na realizację tych zadań. I to jest właśnie efektywność finansowa.

Weźmy jako przykład szpitale. Mają one dość wyraźnie zdefiniowane cele — jednym z nich jest leczenie pacjentów. Mając zdefiniowany cel można zatem optymalizować wykorzystanie dostępnego budżetu pod kątem tego celu. Czyli na przykład ile pieniędzy wydano faktycznie na leczenie pacjentów, a ile na utrzymanie personelu administracyjnego, którego wpływ na leczenie bywa nieraz bardzo odległy[1]. Albo ile wydano na ogrzewanie czy remonty, bo kwoty te również nieraz pochłaniają znaczną część budżetu szpitala[2]?

Jak już napisałem, celem szpitala jest leczenie — to dość oczywiste. Ale istotne jest również to co nim nie jest — w szczególności celem szpitala nie jest pełne zatrudnienie, stymulowanie lokalnej przedsiębiorczości czy wsparcie zatrudnienia rodzin aktualnych pracowników. Tymczasem w wielu przypadkach taki właśnie argument jest stosowany jako zastępczy — szpital powinien zatrudniać X, bo w ten sposób wspiera to lub owo. Tyle, że jeśli to pogarsza jakość leczenia pacjentów, a to ona jest celem — nie "wspieranie tego lub owego"[3].

Podsumowując, wprowadzenie "architektury korporacyjnej" oznacza po prostu podporządkowanie efektywności finansowej danej organizacji jasno zdefiniowanym celom. Nie oznacza natomiast drapieżnej pogoni za zyskiem, bo cel pod tytułem "pogoń za zyskiem" jest jednym z wielu, które można zdefiniować. W jednostkach administracji publicznej cele można definiować dokładnie tak samo jak w sektorze prywatnym i nic nie stoi na przeszkodzie, by były to cele wynikające z Konstytucji i rozmaitych strategicznych polityk rządu (społecznej, mieszkaniowej, zdrowotnej, obronnej itd).

Nie jest oczywiście tak, że wprowadzenie architektury korporacyjnej do urzędów gwarantuje wysoki poziom usług, bo można to na wiele sposób sknocić — co widzimy w wielu firmach prywatnych. Ale jej brak w urzędach zmagających się z coraz bardziej złożonymi procesami gwarantuje niską wydajność i dotychczasowy bałagan. Jest to warunek konieczny, ale nie wystarczający.

» Następna część: Państwo jako korporacja: optymalizacja


  1. [1] Przykład ze szpitalami nie jest wzięty z sufitu. W wielu polskich szpitalach występują przerosty zatrudnienia sięgające 20% personelu przy równoczesnym wykorzystaniu łóżek rzędu 60%. Prowadzi to do spirali zadłużenia i w rezultacie do pogorszenia usług szpitala, bo szpital bez prądu, lekarzy i pielęganiarek nie spełnia celu, w którym został założony. Warto też przeczytać o ciekawym studium przypadku szpitala w Rawiczu by zobaczyć, że sprawne zarządzanie szpitalem prowadzi do ograniczenia zadłużenia i poprawy jego usług dla wszystkich, a nie "leczenia bogaczy", jak straszą prawicowi i lewicowi marksiści.
  2. [2] Ciekawe studium "myślenia ekonomicznego", tym razem w ZUS, pokazuje program ZUS w kryzysie z serii "Czarno na białym" w TVN24. Pada tam taka wypowiedź: nowy budynek ZUS za 40 mln to "czysta oszczędność" bo obecnie roczny koszt wynajmu wynosi 200 tys. zł. Łatwo policzyć, że przy tej cenie wynajmu za pieniądze wydane na budowę możnaby te budynki wynajmować przez kolejne 200 lat.
  3. [3] Inny przykład skąd się ta niska efektywność polskiej służby zdrowia bierze w praktyce. Szpital kupuje tomograf za 5 mln zł i potem wydaje jeszcze 0,5 mln rocznie na serwis. Równocześnie NFZ daje im kontrakt, zgodnie z którym mogą w ciągu roku przebadać tym tomografem np. 1000 pacjentów. I ani jednego więcej, nawet gdyby pacjenci chcieli za to zapłacić, żeby nie czekać pół roku. Oznacza to, że koszt badania każdego pacjenta jest efektywnie znacznie wyższy bo koszt zakupu i serwisu dzielony jest na mniejszą liczbę pacjentów. Po prostu tomograf stoi przez pół roku nieużywany bo się skończył kontakt NFZ - ale koszty lecą. Oznacza to, że znaczna część środków wydanych na zakup i obsługę tomografu została zmarnowana. To akurat jest konsekwencja politycznej decyzji rządu, a nie szpitala, któremu po prostu nie wolno robić tego lepiej.