Opór administracji wobec reform

To nie jest pierwszy przypadek kiedy administracja publiczna staje okoniem wobec prób przywrócenia jej charakteru służby publicznej, zamiast preferowanej przez nią roli demiurga.

Na BIP MSWiA znalazłem przypadkiem stanowisko rządu wobec "komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Ordynacja podatkowa" (druk nr 3362). MSWiA wysmażyło sześciostronicowe wypracowanie, które znajomy prawnik poproszony o konsultację określił jako "kabalistyczne", w odpowiedzi na projekt nowelizacji KPA i ordynacji podatkowej zawierający na czterech stronach w sumie cztery artykuły.

To co proponuje komisja w druku 3362 to trzy stosunkowo proste zmiany, których celem jest poprawienie jakości i zgodności z prawem decyzji urzędniczych:

  1. Wprowadzenie preferencji stosowania prokonstytucyjnej wykładni prawa.
  2. Wprowadzenie mechanizmu metryk decyzji administracyjnych, który zwiększa ich rozliczalność (kto i co, z nazwiska, przy nich robił).
  3. Wymóg podawania w uzasadnieniach decyzji "faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności".

Podam dwa przykłady na dowód, że te zmiany są konieczne - słynna w środowisku decyzja urzędu skarbowego z 2008 roku. Drugi przykład to sprawa firmy Nina. W obu przypadkach przed NSA zapadły ostatecznie wyroki korzystne dla obywateli - w drugim przypadku po latach i po bankructwie firmy. Parafrazując Roberta Gwiazdowskiego:

I w tym miejscu muszę się zgodzić z Kolegą Mecenasem, który pyta „Czy urzędnicy popełniają błędy”? i sam sobie odpowiada: „oczywiście, ale przecież te błędy podlegają sądowej kontroli, łącznie z kontrolą WSA.” Przecież już po 9,5 latach od zatrzymania ludzie ci zostali słusznie uniewinnieni! Sprawiedliwości stało się zadość.

Wygląda na to, że komisja ograniczyć tego typu przypadki "sprawiedliwości po latach". MSWiA odpowiedziało na projekt nr 3362 obszernym stanowiskiem, w którym na początku podważa w ogóle istnienie problemu i domaga się "przeprowadzenia odpowiednich badań", które pokażą "skalę krytykowanego zjawiska". Faktem jest, że autorzy projektu nowelizacji nie zadali sobie specjalnego trudu jeśli chodzi o udokumentowanie skali problemu i oparli się o frazesy ("liczne są także orzeczenia sądów").

Odpowiem zatem na argument MSWiA, że "nie można się zgodzić, że obecnie osoby biorące udział w przygotowaniu projektu decyzji są kompletnie anonimowe". Otóż wystarczy przypomnieć tajemniczy paragraf 428, lub czasopisma, przepisy o RSiUN czy całą ustawę hazardową jako przypadki, w których osoby biorące udział w procesie legislacyjnych były właśnie w dużym stopniu anonimowe, a sam proces - mętny. W lutym 2010 NIK napisał wprost o ustawie prawo górnicze:

Autora tych zmian i jego motywów nie udało się ustalić, a w dokumentacji ministerstwa, która powinna pomóc w ich odkryciu, stwierdzono poważne braki.

"Kabalistycznych" wywodów MSWiA o wykładniach prawa nie komentuję bo się nie znam, ale wypowiem się na temat skali zjawiska. Otóż w ciągu ostatnich lat w Polsce powstały dziesiątki raportów i analiz, które dokumentowały patologie w procesie tak stanowienia jak i egzekucji prawa. Oto wybrane z nich:

Do tego można jeszcze dodać co najmniej dwukrotnie (2009, 2010) wyrażane negatywne opinie Sądu Najwyższego o spójności polskich przepisów. Zwracam uwagę, że wybrałem tylko raporty wyprodukowane przez sam rząd lub instytucje okołorządowe, i ani jednego doniesienia prasowego (a tych są setki).

Zwracam jednak uwagę na sformułowane wyjątkowo bezpośrednio (jak na raport rządowy) wnioski wyciągnięte przez MinFin parę lat po aferze Optimusa) w podlinkowanej powyżej "Białej księdze". Organy skarbowe i inne organy administracji publicznej w sprawie tej miały na sumieniu następujące grzechy:

  • nieprzejrzyste działania aparatu skarbowego - nadmierne stosowanie tajemnicy służbowej do blokowania dostępu opinii publicznej do ustaleń kontroli skarbowej,
  • długotrwałe tolerowanie patologicznego mechanizmu prawnego,
  • niezdolność ustawodawcy do odpowiednio wczesnego zlikwidowania zbędnego mechanizmu prawnego, zanim przerodził się w patologię,
  • nieskoordynowane i niespójne podejście organów administracji publicznej do niejednoznacznych przepisów prawa,
  • niekonsekwencja Ministerstwa Finansów, które z jednej strony uznawało błędność tego przepisu ale równocześnie karało przedsiębiorców za jego naruszenie,
  • "niepokojąca zbieżność działań administracji terenowej (Starostwo, Urząd Wojewódzki, Wojskowa Komenda Uzupełnień)" w stosunku do oskarżonych (prawda, że WKU brzmi jak z kosmosu? ale tak było)

Reakcja MSWiA na projekt 3362 rzuca niestety ponury cień podejrzenia, że tego typu raporty są wyrzucane do śmieci i gubione w niepamięci natychmiast po publikacji. I dlatego inicjatywa taka jak projekt nr 3362 są potrzebne.

AttachmentSize
DAP__SR_nowy.pdf139.19 KB
3362.pdf953.94 KB
stanowisko_rzadu_druk_3942.pdf191.07 KB

Comments

Rozwiązanie chyba już jest

Git -> podany commiter, podany autor, diff albo tekst jednolity wedle upodobania, tekst opisujący zmianę w której można by zawrzeć to wszystko. Wszystko stałoby się jasne i przejrzyste.

Pamiętam jak kiedyś

Pamiętam jak kiedyś dyskutowaliśmy na ten temat z kimś z sektora publicznego. Problemy, które oni opisywali to były zupełnie elementarne rzeczy z zakresu workflow, diffów czy właśnie zarządzania wersjami. Na szczeblu organizacyjnym - też elementarne zagadnienia zarządzania ludźmi, czasem pracy czy pilnowania podwykonawców. To niesamowite, ale oni traktowali jako "obiektywne" i "nierozwiązywalne" przeszkody, które nie stanowią najmniejszego problemu w średniej wielkości firmie.

Do tego dochodzi feudalna struktura co skutkuje tym, że jak jakiś imbecyl w jednym pionie (nie do ruszenia bo krewny dyrektorki) źle wydrukuje 100 stron jakiegoś dokumentu to jakaś ofiara w drugim pionie siedzi przez pół dnia i przekłada kartki, zamiast po prostu pójść do dyrektora i odnotować fakt, że z powodu czyjejś niekompetencji nie działa istotny proces biznesowy (czy administracyjny w tym przypadku). Bo gdyby poszedł to i tak by to nic nie dało, bo wszyscy wiedzą, że imbecyl jest nietykalny, a jak się obrazi dyrektorka to... itd itp.