Ocena skutków regulacji - opinia na temat projektu ustawy o swobodzie gospodarczej

Poniższy komentarz został przesłany do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji przy okazji konsultacji społecznych projektu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w styczniu 2013. Wrzucam go tutaj po prawie, bo akurat trafiłem na niego podczas porządkowania dokumentów.

Projektowany przepis powinien wprowadzić wymóg przeprowadzenia sformalizowanego audytu prawnego projektów wprowadzanych do procesu legislacyjnego przez poszczególne resorty pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami dotyczącymi stanowienia prawa - w szczególności Regulaminem pracy Rady Ministrów.

Uzasadnienie:

  • Regulamin pracy Rady Ministrów zawiera wymóg zawarcia w projektach aktów prawnych oraz oceny skutków regulacji, uwzględniającej m.in. rachunek kosztów i zysków. Wymogowi temu towarzyszą niewiążące Wytyczne do Oceny Skutków Regulacji publikowane przez Ministerstwo Gospodarki.
  • W rzeczywistości utarła się praktyka sporządzania uzasadnień i OSR o charakterze fasadowym, lub też wprost wprowadzającym w błąd organy na dalszym etapie procesu legislacyjnego. Uzasadnienia zawierają bardzo często sformułowania o charakterze ogólnikowym, życzeniowym i pisanym pod założoną z góry tezę. Często kategoryczne stwierdzenia (np. "X nie będzie mieć skutków dla rynku pracy") nie są poparte żadnymi faktami lub choćby szacunkami.
  • Te ogólnikowe lub błędne stwierdzenia są na dalszym etapie procesu przyjmowane za dobrą monetę, w wyniku czego wykształciła się praktyka tolerowania takich fikcyjnych uzasadnień i OSR. To z kolei skutkuje tworzeniem ustaw, które w krótkim okresie mają skutki dokładnie odwrotne od założonych. W związku z tym ustawodawca np. po roku podejmuje prace nad ich nowelizacją, w sposób równie niedbały i cykl się powtarza.
  • Ponieważ zasady dobrej legislacji nie są egzekwowane przez powołane do tego organy (RCL, BAS) lub ich opinie są ignorowane przez projektodawców, koniecznym jest wprowadzenie do procesu legislacyjnego [b]sformalizowanego etapu kontroli zgodności projektów rządowych z wymaganiami Regulaminu[/b]. Kontrola ta powinna być prowadzona według kryteriów opisanych w Wytycznych do OSR, zaś ich niespełnienie powinno skutkować niedopuszczeniem projektu rządowego do dalszego procesu.

Problem ten był wielokrotnie wskazywany przez instytucje zaangażowane w inicjatywy promujące zasady dobrej legislacji - niestety w imię partykularnych interesów resortów lub zwykłej niedbałości jest on od lat ignorowany.

Brak informacji o kosztach i korzyściach dla adresatów regulacji oraz duża przewaga jakościowych danych o korzyściach dla przekrojowych celów polityki publicznej wskazuje, że informacje te zostały wytworzone ex post w celu uzasadnienia wcześniej podjętych decyzji legislacyjnych. Oznacza to, że procesowi opracowania projektu towarzyszyła ograniczona analiza kosztów i korzyści lub że taka analiza nie została podjęta. (Rzecznik Praw Obywatelskich, 2007.)

Negatywne opinie na temat jakości uchwalanego prawa wyrażał w latach 2008 i 2010 Sąd Najwyższy, który określił je jako:

coraz bardziej rozbudowane i różnorodne, a jednocześnie zmienne, niejasne, pełne luk i wątpliwości oraz o niskiej jakości formalnej oraz merytorycznej

Analogiczną ocenę przedstawiło także Ministerstwo Gospodarki:

Dotychczasowa praktyka wskazuje, że pomimo sześcioletniego funkcjonowania OSR w polskim systemie prawnym, nadal istnieją niedoskonałości w jego funkcjonowaniu. Dlatego też podejmowane są kolejne kroki do systemowej zmiany podejścia do przygotowywania OSR w administracji. (Ministerstwo Gospodarki, 2007)

Przykłady aktów prawnych przyjętych z rażącym naruszeniem wymagań opisanych w Regulaminie pracy Rady Ministrów:

  • W 2011 roku Ministerstwo Zdrowia wydało rozporządzenie (Dz.U. z 2011.88.503), które de facto odbierało osobom niesłyszącym lub niedosłyszącym prawo do samodzielnego prowadzenia pojazdów mechanicznych. W uzasadnieniu ocena skutków regulacji została potraktowana w sposób wyjątkowo niedbały, zaś część "Wpływ regulacji na rynek pracy" zawierała jedno zdanie: "Projektowane rozporządzenie nie będzie miało wpływu na rynek pracy", pozbawione jakiegokolwiek dalszego uzasadnienia dla takiej opinii ustawodawcy.
  • W 2008 roku rząd przyjął program "Solidarność pokoleń - Działania dla zwiększenia aktywności zawodowej osób w wieku 50+", którego praktyczna skuteczność była bliska zeru. W komentarzach prasowych w 2011 roku ówczesna wiceminister pracy Agnieszka Chłoń-Domińczak skomentowała to stwierdzeniem: "Faktycznie, w pewnym momencie pojawiła się kwestia spojrzenia jeszcze raz na ten przepis bo niestety może on działać niezgodnie z intencją." Taki problem nie zaistniałby gdyby uzasadnienie przyjętych wówczas aktów prawnych nie było napisane w sposób ogólnikowy i życzeniowy.
  • Wyjątkowo rażącym przykładem nierzetelnej i tworzonej "pod tezę" regulacji była część ustawy hazardowej z 2010 roku wprowadzająca Rejestr Stron i Usług Niepożądanych (później wycofana pod naciskiem społecznym). Pomimo zapisanego wprost w Regulaminie pracy RM obowiązku "przedstawienia wyników analizy wpływu aktu normatywnego na (…) konkurencyjność wewnętrzną i zewnętrzną gospodarki" autorzy projektu całkowicie pominęli ten aspekt, pisząc, że proponowane regulacje „nie będą stanowić bezpośredniego zagrożenia dla rozwoju branży”oraz “nie będzie generować dodatkowych kosztów”. Deklaracjom tym nie towarzyszyło żadne merytoryczne uzasadnienie, choć były one w oczywisty sposób nieprawdziwe.

Comments

urwane bez zakończenia?

urwane bez zakończenia?

Słusznie, poprawiłem!

Słusznie, poprawiłem!