Autonomia ministerstw a resortowość

W ostatniej wypowiedzi prasowej przedstawicial Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (RCB) pojawiła się ciekawa teza na temat autonomii ministerstw i ogólniej resortowości.

W artykule «Polska od „moża” do „moża”» (Tygodnik Powszechny, 12 kwietnia 2011) przytoczony jest cytat wypowiedzi pana Witolda Skomry z RCB dotycząca kompetencji i odpowiedzialności ministerstw:

Konstytucja z kolei mówi o autonomii ministerstw. Kto jest odpowiedzialny za to, by zbierać informacje, odpowiednio je przetwarzać, a następnie podejmować na ich podstawie decyzje? Według ustawy właśnie ministerstwa. Postulat, by resorty w koordynacji działań wspierało RCB, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą o zarządzaniu kryzysowym.

Wypowiedź ta zaintrygowała mnie jako jedna z niewielu wypowiedzianych wprost artykulacji skrajnej i zahaczającej często o absurdalny izolacjonizm zasady resortowości polskiej administracji publicznej. Ponieważ jednak nigdzie w Konstytucji RP nie mogłem znaleźć artykułu stawiającego tak drastyczną tezę o "autonomii ministerstw", pozwoliłem sobie przekazać pytanie do RCB. Odpowiedź od pana Skomry otrzymałem następnego dnia (za co dziękuję! podkreślenie poniżej pochodzi o niego):

W autoryzowanej przeze mnie wypowiedzi drugie zdanie brzmiało: «Postulat, by resorty w koordynacji działań zastępowało RCB, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą o zarządzaniu kryzysowym». Wspieranie poszczególnych ministrów przez RCB nie jest naruszeniem konstytucji. Natomiast zastępowanie ich w koordynacji działań już tak.

Dalej następuje cytat z art. 149 ust. 1 Konstytucji:

Ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy

I dalej wyjaśnienie autora (wytłuszczenie i link do ustawy tym razem moje):

Ten zapis należy połączyć z ustawą o działach administracji. W efekcie obraz odpowiedzialności jest następujący. Minister jest odpowiedzialny za realizację zadań związanych z działem (bądź działami) administracji jaki ma powierzony, oraz za realizację innych zadań, które zostały mu zlecone przez Prezesa Rady Ministrów. Nikt, nawet Prezes RM, nie może ingerować w realizację przez ministra zadań ustawowych. Tym bardziej RCB. Co do koordynacji działań realizowanych przez ministrów zastosowanie ma art. 148 pkt. 5 zgodnie z którym Prezes RM koordynuje i nadzoruje pracę członków Rady Ministrów. Powierzenie tego zadania RCB byłoby ograniczeniem kompetencji Premiera. W efekcie w zakresie wynikającym z ustawy o zarządzaniu kryzysowym rekomendacje dla Rady Ministrów i Premiera przygotowuje Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego, a RCB jest jedynie sekretariatem Zespołu. Oczywiście bez uprawnień kontrolnych czy decyzyjnych.

Abstrahując od konkretnej sytuacji RCB, zaskoczyła mnie trochę teza podkreślona powyżej. Cała moja kariera zawodowa jest związana z sektorem prywatnym, ale nie wydaje mi się byśmy mieli tutaj do czynienia z różnicami wynikającymi ze specyfiki działalności komercyjnej — to zagadnienie z dziedziny zarządzania organizacją.

Architektura większości dużych organizacji jest hierarchiczna. Menedżerowie niższego szczebla odpowiadają przed menedżerami szczebla wyższego. W polskiej administracji również mamy formalną odpowiedzialność. Ale pojęcie "autonomii" czy zakaz ingerencji przełożonego wyższego szczebla (Premiera) tę klasyczną hierarchię już zaburza. Co gorsza, w polskiej administracji wyraźnie widać negatywne skutki takiej praktyki.

Co w Polsce oznacza "resortowość"? W praktyce tyle, że każdy resort jest udzielnym księstwem dzielnicowym, z ministrem jako księciem i robi wszystko po swojemu. Każdy książe ma swój zasób kadrowy, swoją flotę samochodów, swoje zamówienia publiczne, swoich dostawców i podwykonawców (od papieru toaletowego po licencje na Lexa), a jak zamawia jakiś system czy ekspertyzę to starannie pilnuje nowych zabawek przed innymi. Ministerstwa nie są w stanie dogadać się w najprostszych sprawach, a praktyka marnowania milionów złotych choćby przez nieskoordynowane zamówienia czy wyspowe rozwiązania informatyczne jest traktowana nie jak patologia, ale jak najświętsze prawo. Ale przecież wszystkie te księstwa karmi wspólny sponsor — podatnik.

Co gorsza to nie wygląda mi na problem prawno-konstytucyjny, tylko czysto kulturowy. W działalności legislacyjnej urzędnicy wydają się traktować inne resorty podobnie jak stronę społeczną — czyli jak natręta, który głównie przeszkadza w przepychaniu ładnego, stworzonego w naszym księstwie pomysłu. Administracja centralna wcale nie wygląda jak jedna organizacja, realizująca wspólne cele. Wygląda jak połączenie najgorszych cech wyspowej biurokracji austro-węgierskiej z rosyjską. Nie wiem, nie znam się, zarobiony(a) jestem a w ogóle to w innym pokoju.

Dobrym przykładem były prace nad ustawą o dowodzie osobistym (MSWiA) i podpisach elektronicznych (MG). Pod każdym względem są to tematy ściśle powiązane. Praca nad nimi powinna toczyć się wspólnie od pierwszego zdania założeń każdej z ustaw — a toczyła się w całkowitej izolacji, nie licząc normalnego trybu konferencji uzgodnieniowych i uwag do projektów. Każda ze stron musiała udawać, że "ten drugi" projekt w ogóle nie istnieje, bo – jak mi wyjaśniono – projekt nie może odwoływać się do innego projektu. Brzmi jednak tylko jak wygodne wytłumaczenie zamknięcia się w klapkach resortowości. Ta praca w klapkach skończyła się – co było do przewidzenia – dziwnymi próbami wciskania jednego projektu w drugi na ostatnim etapie legislacji.

Jeśli Premier nie może niby "ingerować" w tak chaotyczne działania resortów działające jak udzielne księstwa to kto może być inicjatorem tej zmiany kulturowej? Dla przeciwwagi polecam przeczytanie artykułu i prezentacji dra Andrzeja Sobczaka z SGH na temat architektury korporacyjnej w sektorze publicznym.